[78]在民族区域自治制度层面，以我国《民族区域自治法》为代表。

另外, 臣民权利义务作为《钦定宪法大纲》附录。例如, 公民的两分有违法律面前人人平等的宪法原则, 部分公民不享受权利与人权原则相悖, 未经法律程序仅仅通过立宪宣示的形式剥夺部分公民的权利有违法治原则等等, 而这些原则被违反, 无疑就违反了宪法本身。

革命人民的概念本身是与宪法的诸多原则相悖的。因此, 新权利的入宪本身就是由革命人民走向全民人民的重要举措。于是紧接着1979年、1980年两度修宪。民人和人民的基本语义均出于民, 与民通用, 只是用语习惯或出于音韵上的考虑, 在民前或后加上人来修饰。(22)1983年7月到1984年10月, 政府对最后一批地、富、反、坏分子79260人摘帽。

注释: 参考文献 [1]周恩来.人民政协共同纲领草案的特点 (1949年9月22日) [M]//中央文献研究室.建国以来重要文献选编:第1册.北京:中央文献出版社, 2011:14. [2]许崇德.中华人民共和国宪法史:上册[M].福州:福建人民出版社, 2005:124. 注释 (1) 先神命之, 国民信之。人权入宪、课予国家尊重和保障人权的义务, 这意味着规范人同国家关系的根本规则发生了历史性的跃进, 国家从管治公民的主体转向服务公民的主体。[76]这类基础性规范恰恰是目前所缺失的和亟需的。

中央与地方关系法 党的十九大报告延续了国家坚持和完善民族区域自治制度的一贯立场，中央与民族自治地方关系的法治化是这一制度目标的题中应有之义。参见熊文钊主编：《大国地方：中央与地方关系法治化研究》，中国政法大学出版社2012年版，第115-116页。与作为中央立法的我国《民族区域自治法》聚焦全国层面而缺乏地方针对性不同，自治条例属于典型的地方立法，因此其规范重心就与作为其制定依据的我国《民族区域自治法》形成逻辑上的互补。另一方面，由于制定《民族区域自治法》的实施细则条件还不成熟，《若干规定》主要只对《民族区域自治法》第六章‘上级国家机关的职责的内容进行了细化，[13]故在前述三种中央与民族自治地方关系条款类型中，《若干规定》仅涉及第二类关于中央的职责、权限的条款，对现实需求的周延性亦考虑不足。

笔者于本文中不欲牵涉具体的判断标准，故权且以阐述概称。此后，1975年宪法第24条第3款及1978年宪法第40条，亦均沿用了上级国家机关的表述。

[43]易言之，前述规范在制定时并非针对本文的核心关切点而作出，其解释力的产生仅基于纯粹的理论分析。一方面，如前所述，对于中央与民族自治地方关系的调整，我国《民族区域自治法》仅具有半部法效果，尚有大量重要法律关系的调整需要其他相关法律规范的有机介入，而这种介入过程本身就存在先天的结构性要求。[70]在各方面条件日趋成熟的今天，与其强调重提制定我国《法律解释法》以满足本文论域下相关制度需求，毋宁在更宽泛的层面上应将其视为将我国《民族区域自治法》的解释行为纳入宏观法律规制的一种体系性反馈。[8]由此，民族区域自治法治的核心问题和基本问题均由我国《民族区域自治法》加以规定。

[37]然而，这项重要的自治权在我国《民族区域自治法》中却仅仅被其24条全文照搬，没有任何细化与展开。郑毅：《作为中央与地方事权划分基础的委托-代理理论》，《云南大学学报(法学版)》2015年第1期。其三，该法第44条规定地方各级人大常委会只有在第9项、第12项和第13页的三种情况下被明确认定为代行人大的职权，但这三类代行性职权在内容上与民族区域自治权并无明确关联。我国《民族区域自治法》虽然出现了近70处自治机关的表述，但没有一个条文对其内涵予以明确规定，这就在实践中放大了规范缺陷。

[13]国家民族事务委员会政策法规司：《坚持和完善民族区域自治制度——〈国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定〉贯彻实施十六讲》，民族出版社2007年版，第17页。第二，在已经出台的自治条例文本中，普遍存在内容空洞、千篇一律、照搬我国《民族区域自治法》等问题，真正反映当地民族的政治、经济和文化的特点的内容比较有限，[54]由此导致自治条例和我国《民族区域自治法》在体系化层面的结构性分离。

[59]所谓路灯效应，即人们经常成为下面这个事实的受害者，比如夜间我们在街上把钥匙丢了，我们总是倾向于回到照明较好的便道上去找，也就是在路灯下找。[25]总之，对于上级(包括中央)国家机关的规制不足，在很大程度上是由我国《民族区域自治法》的自治法属性决定的，亦不能通过法律责任条款的简单补足加以解决。

另一方面，应在各民族自治地方的自治法规中主要针对自治机关(及其工作人员)以及其他地方国家机关(及其工作人员)的责任设置专门条款，促进自治法规的硬化。[50]国家民族事务委员会政策法规司：《坚持和完善民族区域自治制度——〈国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定〉贯彻实施十六讲》，民族出版社2007年版，第17页。[34][奥]汉斯·凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2014年版，第374页。现代国家治理一般被解构为立法、行政和司法三个方面，我国的中央与民族自治地方的关系同样可分解为中央与民族自治地方的立法关系、行政关系和司法关系三个部分。[30] 第五，中央立法的性质导致我国《民族区域自治法》无法对中央与三级民族自治地方各自的具象关系作出针对性规制。[54]例如，笔者曾对既有的25个自治州自治条例中的协商民主条款进行分析，发现存在此类条款的21部自治条例均在不同程度上照搬我国《民族区域自治法》第51条。

参见郑毅：《民族区域自治法中的协商民主条款》，《内蒙古社会科学》2014年第5期。易言之，试图通过《民族区域自治法》对中央与民族自治地方关系作出全面回应，或许不具有制度结构上的期待可能性。

[42]参见郑毅：《自治机关的构成与自治州制定地方性法规的授权逻辑》，《贵州民族研究》2015年7期。(对此观点的)具体证成，囿于旨趣，笔者将另撰文讨论，此处不再赘述。

[36]我国《民族区域自治法》序言效力的问题较为复杂。[50]第二，对于实践中上级国家机关内涵模糊不清的问题未予以充分回应，其对于职责主体的表述有国家上级人民政府上级财政三种，这一表述格局与我国《民族区域自治法》第六章完全一致，虽然《若干规定》第33条规定本规定所称上级人民政府，是指民族自治地方的上级人民政府，但这对于在某一特定职责履行的语境中回应国家究竟应具化为哪一机关上级究竟是指哪级等实际操作上的疑惑之解决并无裨益。

此外，即便是关于中央与民族自治地方行政关系的调整，我国《民族区域自治法》形式上相对规模化的条款集群亦未提供足够完整的解决方案。因此，《地方组织法》对民族自治地方人大常委会不属于自治机关的这种性质判断提供了规范依据。在特别行政区高度自治制度层面，以港、澳特别行政区基本法为代表。图1《中央与地方关系法》与我国《宪法》《民族区域自治法》以及其他相关法律的关系 值得一提的是，2016年8月发布的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)明确提出在2019年至2020年将梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

目前，自治区自治条例难产原因主要有三个方面：一是规范模糊导致中央和自治区均不清楚自治条例的立法权限。[75]笔者提及的法律规范无论如何解释或修改，都难以从根本上解决中央与不同地方关系规范的体系建构问题，其根本解决之道在于《中央与地方关系法》的制定。

四、迈向中央与民族自治地方关系法治时代 显然，尽管其他法律规范对我国《民族区域自治法》在央地关系的调整问题上各有补充效用，但这些法律规范的简单叠加不能形成一个真正意义上的、完整的中央与民族自治地方关系法律体系。[3]而在前述央地关系类型中，除最后一类以外，均基本实现了法制框架的初步建构：[4]就中央与一般地方关系而言，虽无专门法规制，但形成了以我国《立法法》、我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称：《地方组织法》)等法律为核心、各级各类相关法律规范为补充的法制体系。

[68]参见[英]哈特：《法律的概念》(第2版)，许家馨、李冠宜译，法律出版社2011年版，第112页。如在中央与地方立法关系方面，我国《立法法》除了对民族自治地方特有的自治法规制定权以75条作单独规定外，对于一般地方和自治州、自治区均享有的两级地方性法规和地方政府规章制定权问题，则采取同条规制的技术进路，前者集中于第72条，后者集中于第82条。

1948年起草的《中国人民民主革命纲领》即将少数民族列为十大内容之一，并明确提出：各民族一律平等，建立民族自治区。其一，理论上，如前所述，我国央地关系多元特征的前提为一体，只要是在统一的单一制国家内，不同类型的央地关系之间也必然存在或多或少的理论共性。二、半部法：我国《民族区域自治法》调整中央与民族自治地方关系的局限性 虽然我国《民族区域自治法》奠定了其作为调整中央与民族自治地方关系的核心法律规范的地位，但其在发挥这一功能时却存在诸多缺憾，充其量只能算作半部央地关系法。[11]笔者曾在中国知网分别以中央和民族自治地方及中央和民族地区作为标题关键词组搜索文献，前一条件下获得结果39篇(1998年至2014年)，后一条件下获得结果126篇(1983年至2017年)。

参见沈宗灵：《法理学》，北京大学出版社2009年版，第268页。这种错误承接虽然事出有因，也有其客观需求，但是其置我国宪法的明文规定而不顾，不利于社会主义法治建设方略的实现。

如果说新疆、西藏由于情况特殊而暂缓出台尚能理解的话，则其余三个自治区自治条例的阙如则在中央与民族自治地方关系法制方面产生了一定的负面影响——在大多数语境下，中央与民族自治地方的关系往往被狭隘理解为中央与自治区的关系，而作为调整中央与自治区关系的重要规范基础的自治条例缺位对中央与民族自治地方关系法制化问题的消极影响毋庸置疑。设于省内的自治县有95个，设于自治区内的自治县有21个，设于直辖市内的自治县有4个(均位于重庆市，但我国《宪法》第30条并未规定直辖市可辖自治县，这种体制有不符合我国宪法规定之嫌)。

如何在规范稳定的前提下实现制度发展乃至续造？塑造活的法律就成为法律解释的重要时代使命，此即斯特劳斯(David A. Strauss)所谓的随着时间演进、变化、适应新环境而无需正式修正。民族区域自治法律规范的有限性使得我国《民族区域自治法》相关法律规制功能的相对重要性进一步提升。